7 ทศวรรษ อธิปไตยทางนโยบาย ภายใต้เงาไอเอ็มเอฟและธนาคารโลก
การประชุมประจำปีของสภาผู้ว่าการธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF-World Bank Annual Meetings) ที่จะจัดขึ้น ณ กรุงเทพมหานคร ในเดือนตุลาคม ปี 2569 กำลังถูกนำเสนอโดยภาครัฐและกลุ่มทุนในฐานะเวทีเกียรติยศระดับโลกที่จะดึงดูดเม็ดเงินลงทุนเข้าสู่ประเทศ แต่หากมองผ่านมุมมองเชิงโครงสร้างและสายตาของภาคประชาชน งานลักษณะนี้มิใช่เพียงการเฉลิมฉลอง ทว่าอาจเป็น “พื้นที่กำหนดบรรทัดฐานทางนโยบาย” ที่นำไปสู่การจัดสรรทรัพยากรใหม่ ซึ่งมักเอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มทุนขนาดใหญ่ และปล่อยให้ประชาชนคนธรรมดาต้องแบกรับความเสี่ยง
ตลอด 7 ทศวรรษที่ผ่านมา แนวทางการพัฒนาภายใต้กลไกของระบอบเสรีนิยมใหม่และสถาบันการเงินโลก ได้ทิ้งร่องรอยและบาดแผลไว้ในสังคมไทยอย่างต่อเนื่อง ตั้งแต่ยุคปฐมบทของการรวมศูนย์อำนาจรัฐที่ดึงสิทธิการจัดการทรัพยากร ดิน-น้ำ-ป่า ไปสร้างมหาโปรเจกต์ ไปจนถึงยุคฟองสบู่และวิกฤตต้มยำกุ้งที่นำมาซึ่งการปรับโครงสร้างและลดทอนระบบสวัสดิการ และในวันนี้ “ยุคที่ 3” กำลังจะเริ่มต้นขึ้น พร้อมกับความท้าทายรูปแบบใหม่ภายใต้วาทกรรม “เศรษฐกิจสีเขียว” และ “ความยั่งยืน”
จากพิมพ์เขียวยุคผู้ใหญ่ลี สู่ CPF 2026: พลวัตของอธิปไตยทางนโยบาย
หากย้อนดูพลวัตทางประวัติศาสตร์ จะพบรูปแบบการส่งผ่านอิทธิพลเชิงนโยบายที่ทำซ้ำรอยเดิม ในปี พ.ศ. 2502 ธนาคารโลกได้จัดทำรายงาน “A Public Development Program for Thailand” ซึ่งต่อมาได้กลายเป็น “พิมพ์เขียว” ที่นำไปสู่การก่อตั้งสภาพัฒน์ฯ (สศช.) และการประกาศใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ ฉบับที่ 1 ในปี 2504 ยุคผู้ใหญ่ลีตีกลองประชุมนี้ ถือเป็นจุดเริ่มต้นสำคัญของการดึงอำนาจการจัดการที่ดิน ป่าไม้ และแหล่งน้ำ จากชุมชนเข้าสู่ส่วนกลาง เพื่อสนับสนุนโครงการพัฒนาขนาดใหญ่
ตัดภาพมาที่ปี พ.ศ. 2569 ธนาคารโลกได้ดำเนินกระบวนการที่คล้ายคลึงกัน ภายใต้โครงการ “Building Thailand’s Future Today” โดยมีการจัดทำ กรอบความร่วมมือระดับประเทศ (Country Partnership Framework: CPF 2027-2032) ซึ่งถูกคาดหมายให้สอดรับและกลายเป็นแกนหลักของ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 14กระบวนการนี้สะท้อนให้เห็นถึงข้อจำกัดในการรักษาอธิปไตยทางนโยบายเศรษฐกิจของไทยที่ดำเนินมากว่า 7 ทศวรรษ
แผน CPF ฉบับใหม่นี้มุ่งเน้นสนับสนุน “5 อุตสาหกรรมแห่งอนาคต” ได้แก่ การผลิตสีเขียวขั้นสูง, ธุรกิจเกษตรแปรรูป, บริการดิจิทัล, การท่องเที่ยวเชิงสุขภาพและความยั่งยืน, และอุตสาหกรรมสร้างสรรค์ อย่างไรก็ตาม ทิศทางภายใต้หน้ากาก “เศรษฐกิจสีเขียว” นี้ แฝงไว้ด้วยแนวทางการใช้ “การระดมทุนจากภาคเอกชน” ซึ่งอาจกลายเป็นช่องทางให้เกิดการผูกขาด กว้านซื้อที่ดิน และแย่งชิงทรัพยากรชุมชนรูปแบบใหม่
นอกจากนี้ โครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ยังคงถูกผลักดันอย่างต่อเนื่อง เช่น “โครงการแผนจัดการน้ำท่วมลุ่มน้ำเจ้าพระยา 2″ ที่เตรียมกู้เงินจาก IBRD สูงถึง 610 ล้านดอลลาร์สหรัฐ โครงการดังกล่าวมีความเสี่ยงที่จะเปลี่ยนพื้นที่เกษตรกรรมให้เป็น “ทุ่งลุ่มต่ำ” รับน้ำนอง เพื่อปกป้องพื้นที่เศรษฐกิจและนิคมอุตสาหกรรม มากกว่าจะคำนึงถึงสิทธิและสวัสดิภาพของชาวบ้านในพื้นที่
รายงาน Article IV ของ IMF: วาทกรรมวินัยทางการคลัง กับทิศทางสวัสดิการของรัฐ
ในอีกด้านหนึ่ง รายงานประเมินเศรษฐกิจประจำปี 2025 (Article IV Consultation)ของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ที่ออกมาในเดือนกุมภาพันธ์ 2569 ที่ผ่านมา ได้ให้ข้อเสนอแนะที่ส่งผลสะเทือนต่อความมั่นคงของประชาชน แม้จะไม่ได้บังคับโดยตรง แต่การที่รายงานเสนอให้ไทยหลีกเลี่ยง “สวัสดิการแบบถ้วนหน้า” (Universal Welfare) และสนับสนุนให้เปลี่ยนไปใช้ “นโยบายแบบมุ่งเป้า” (Targeted policies) เพื่อรักษาวินัยทางการคลัง ได้กลายเป็นกรอบคิดที่สอดรับกับแนวทางของรัฐบาลไทย นำไปสู่การตัดปรับ-ลิดรอนสิทธิสวัสดิการของประชาชนใน 2 กรณีหลักที่ปรากฏให้เห็นแล้ว:
- การคัดกรอง “บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ”: ภาครัฐได้ตอบสนองต่อข้อเสนอที่ให้หลีกเลี่ยงการอุดหนุนแบบครอบจักรวาล ด้วยการปรับเกณฑ์คัดกรองบัตรรอบใหม่ในปี 2569 ให้รัดกุมและซับซ้อนยิ่งขึ้น ผลที่ตามมาคือ จากผู้ที่เดือดร้อนไปลงทะเบียนสูงถึง 18.82ล้านคน มีผู้ผ่านเกณฑ์เหลือเพียง 9.5 ล้านคน รัฐบาลระบุว่าตัวเลข 9.5 ล้านคนนี้ (ร้อยละ 14 ของประชากร) สอดคล้องอย่างใกล้ชิดกับ “เส้นความยากจน” (Poverty line) ของธนาคารโลกที่ประเมินคนจนไทยไว้ที่ร้อยละ 12 บีบให้ชาวบ้านต้องตีตรา “พิสูจน์ความจน” และส่งผลให้ผู้ที่มีรายได้เกินเส้นเกณฑ์เพียงเล็กน้อย ต้องหลุดร่วงจากตาข่ายความคุ้มครองทางสังคม เพื่อให้รัฐนำงบประมาณไปใช้ในส่วนที่มองว่าคุ้มค่ากว่า
- ความท้าทายต่อระบบ “บัตรทอง”: รายงานของ IMF ยังอ้างถึงภาระทางการคลังจากปัญหาสังคมสูงวัย เพื่อกดดันให้เกิดการปฏิรูปโครงสร้างสาธารณสุข ประเด็นนี้สอดคล้องกับความพยายามของฝ่ายนโยบายที่ต้องการแก้ไข พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 มีการอ้างความสมดุลของทรัพยากรเพื่อเปิดช่องให้เกิดระบบ “ร่วมจ่าย” (Co-payment) ซึ่งจะเพิ่มภาระค่าใช้จ่ายแก่ผู้ป่วย รวมถึงข้อเสนอในการดึงผู้เชี่ยวชาญด้านการเงินและเศรษฐศาสตร์เข้ามาร่วมในบอร์ด สปสช. เพื่อควบคุมรายจ่าย การขับเคลื่อนดังกล่าวถือเป็นการสั่นคลอนเจตนารมณ์ดั้งเดิมของระบบบัตรทอง และอาจลดทอนคุณภาพการดูแลรักษาสุขภาพของประชาชน
ปรากฏการณ์เหล่านี้คือตัวสะท้อนว่า แม้เป้าหมายของรัฐคือสิ่งที่เรียกว่า “ความยั่งยืนทางการคลัง” แต่การตอบสนองต่อนโยบายของ IMF กลับต้องแลกมาด้วยการผลักภาระและลิดรอนสิทธิสวัสดิการขั้นพื้นฐานของพี่น้องระดับรากหญ้า
ภาพลวงตาเดือนตุลาคม เวที Showcase และภาพลวงของการมีส่วนร่วม
การประชุมประจำปีในเดือนตุลาคม 2569 ถูกออกแบบมาเพื่อเป็น Thailand Showcase ในการนำเสนอแนวปฏิบัติที่ดีและดึงดูดการลงทุน ภายใต้แนวคิด “ขอบฟ้าใหม่ของไทย: สร้างพลังให้ประชาชน เสริมความพร้อมรับความเปลี่ยนแปลง”
ทว่าในความเป็นจริง เวทีนี้อาจไม่ใช่พื้นที่สำหรับการเจรจาต่อรองนโยบายเศรษฐกิจอย่างที่ภาคประชาชนคาดหวัง กระบวนการจัดทำกรอบ CPF สะท้อนให้เห็นถึงความไม่สมดุลของการมีส่วนร่วม โดยธนาคารโลกใช้เวลาหารือและให้ความสำคัญกับกลุ่มทุนและหอการค้าต่างประเทศนานกว่า 6 เดือน แต่กลับเปิดเวทีรับฟังความเห็นจากภาคประชาสังคมเพียงครั้งเดียวก่อนจะปิดรับความเห็นทั้งหมด สิ่งนี้ชี้ให้เห็นว่า นโยบายส่วนใหญ่ถูกร่างและเห็นชอบร่วมกันเรียบร้อยแล้ว การประชุมในเดือนตุลาคมจึงเสมือนเป็นกระบวนการให้สัตยาบัน (Endorsement) ต่อนโยบายที่ถูกกำหนดทิศทางไว้ล่วงหน้า
เปิดโปง-สกัดกั้น-ระดมพล: การขับเคลื่อนของภาคประชาชน คือ คำตอบเดียว
ก้าวต่อไปของภาคประชาชนและสมัชชาคนจน จึงต้องมุ่งเน้นการทำความเข้าใจ เฝ้าระวัง และรวมพลังเพื่อส่งเสียงให้เกิดการเปลี่ยนแปลง สิทธิในที่ดิน แหล่งน้ำ และความมั่นคงในชีวิต ไม่ใช่สิ่งที่จะได้รับมาเพียงเพราะความเมตตา ทว่าต้องเกิดจากการมีส่วนร่วมกำหนดชะตาชีวิตของตนเอง
การรวมตัวในการประชุมเดือนตุลาคมนี้ จะไม่ใช่เพียงการเรียกร้องให้สถาบันการเงินโลกเปลี่ยนทิศทาง แต่เป็นการทวงถามถึง “ความรับผิดชอบ” ต่อความเสียหายทางสังคมและสิ่งแวดล้อมที่เกิดขึ้นตลอด 70 ปีที่ผ่านมา ทั้งการล่มสลายของชุมชนชนบท ความวิบัติของทรัพยากรธรรมชาติ และวิกฤตความเปลี่ยนแปลงทางสภาพภูมิอากาศ ที่บัดนี้กำลังถูกแปลงสภาพเป็นเพียงวาระทางเศรษฐกิจ
บทความชิ้นนี้คือส่วนปิดท้ายของซีรีส์ “จับตาธนาคารโลกและไอเอ็มเอฟ” ทว่าในความเป็นจริง นี่คือ “จุดเริ่มต้น” ของปฏิบัติการภาคสนาม เมื่อกลไกเชิงนโยบายถูกจำกัดการเข้าถึงจากประชาชนคนธรรมดา การรวมตัวยืนหยัดและการขับเคลื่อนบนพื้นที่สาธารณะ จึงยังคงเป็นกระบวนการสำคัญในการทวงคืน “อธิปไตยทางนโยบาย” ให้กลับมาอยู่บนพื้นฐานประโยชน์ของประชาชนอย่างแท้จริง
ข้อมูลอ้างอิง:
รายงาน A Public Development Program for Thailand , ธนาคารโลก, ปี 2502
กรอบความร่วมมือระดับประเทศ (Country Partnership Framework: CPF 2027-2032),ธนาคารโลก, ปี 2569
Thailand: 2025 Article IV Consultation, กองทุนการเงินระหว่างประเทศ, 13 กพ. 2569
ปรับเกณฑ์ใหม่บัตรคนจน ตรวจคุณสมบัติ 18.8 ล้านราย ประกาศ 17 ก.ค., เว็บไซต์ Policy Watch, 15 ก.ค.2569
พรรคการเมืองหนุนแก้ พ.ร.บ.บัตรทอง รื้อบอร์ดสปสช.-ปรับบริหารงบ, เว็บไซต์ Policy Watch, 4 ก.ค. 2569
20 กว่าปี ‘พ.ร.บ.บัตรทอง’ ชวนมองเหตุผล ทำไม ? ต้องแก้, เว็บไซต์ The Active, 11 ก.ค. 2569