ชนวนเหตุวิกฤตต้มยำกุ้ง 2540: จากฟองสบู่ที่ดิน สู่วันลอยตัวค่าเงินบาท
ความเดิมจากบทความตอนที่แล้ว เราได้เห็นแล้วว่าระบบการเงินโลกที่ถูกจัดระเบียบขึ้น ณ ข้อตกลงเบรตตันวูดส์ ได้แปรสภาพเป็นเครื่องมือเชิงภูมิรัฐศาสตร์และอุดมการณ์ทางการเมืองในช่วงสงครามเย็นอย่างไร ในบทความตอนที่ 6 นี้ เราจะมาร่วมกันทบทวนและถอดรหัสประวัติศาสตร์เศรษฐกิจการเมืองไทยในช่วงทศวรรษ 2530 ถึง 2540 ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่ประเทศไทยรับเอา “กรอบนโยบายเสรีนิยมใหม่” (Neoliberalism) ภายใต้คำแนะนำของสถาบันการเงินระหว่างประเทศมาบังคับใช้อย่างเต็มรูปแบบ
หลายคนมักจดจำว่า “วิกฤตการณ์ต้มยำกุ้ง พ.ศ. 2540″ เป็นเรื่องของความล้มเหลวในภาคธนาคารและการเก็งกำไรของเหล่านักธุรกิจในเมืองหลวง ทว่าหากเราพิจารณาผ่านมุมมองเชิงโครงสร้างและเศรษฐศาสตร์การเมืองในระดับสากล เราจะพบความจริงที่น่าตกใจว่า วิกฤตครั้งนั้นมีจุดเริ่มต้นมาจากนโยบายที่ดินและนโยบายการเงินที่แยกออกจากกันไม่ได้ ซึ่งในปัจจุบัน สำนักงานใหญ่ของทั้งสองสถาบันผู้หยิบยื่นแนวคิดนี้ก็ยังคงตั้งอยู่เผชิญหน้ากันเพียงแค่คนละฟากฝั่งถนน ณ ใจกลางกรุงวอชิงตัน ดี.ซี. สหรัฐอเมริกา ราวกับจะเป็นพยานถึงความร่วมมืออันแนบแน่นในการควบคุมนโยบายของประเทศกำลังพัฒนา
นโยบายเหล่านี้ไม่เพียงแต่ทำลายเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศจนพังทลายลงใน วันที่ 2 กรกฎาคม พ.ศ. 2540 แต่ วิกฤตดังกล่าวคือหนึ่งในสมรภูมิของ “ระบบอาณานิคมทางการเงินยุคใหม่” ที่แฝงตัวมาภายใต้หน้ากากของมนุษยธรรมและการพัฒนา แต่แท้จริงแล้วมันคือกลไกในการดูดซับและจัดสรรทรัพยากรธรรมชาติ แรงงาน และสินทรัพย์ราคาถูกจากกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาส่งกลับไปปรนเปรอประเทศร่ำรวยและกลุ่มทุนข้ามชาติอย่างเป็นระบบ
1. นโยบายที่ดินของธนาคารโลก: สารตั้งต้นการแปลงทรัพยากรเป็นสินค้าเก็งกำไร
เพื่อจะเข้าใจว่าฟองสบู่เศรษฐกิจไทยก่อตัวขึ้นได้อย่างไร เราต้องย้อนกลับไปดูแผนปฏิรูปโครงสร้างภาคเกษตรกรรมและที่ดินของไทยในช่วงทศวรรษ 2520-2530 ซึ่งเป็นช่วงที่ธนาคารโลก (World Bank) เข้ามามีบทบาทอย่างสูงในการวางทิศทางนโยบายผ่าน“โครงการพัฒนากรมที่ดิน และเร่งรัดการออกโฉนดที่ดินทั่วประเทศ” ที่เริ่มต้นตั้งแต่ปี พ.ศ. 2528
ภายใต้กรอบคิดเสรีนิยมใหม่ ธนาคารโลกเชื่อว่าการลดความยากจนและความเหลื่อมล้ำจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อ “แปลงทรัพย์สินให้เป็นทุน” รัฐไทยได้รับการสนับสนุนเงินทุนและแนวคิดในการเร่งรัดออกโฉนดที่ดินให้แก่เอกชน โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเปลี่ยนที่ดินทำกินให้กลายเป็นหลักทรัพย์ค้ำประกันในการเข้าถึงสินเชื่อในระบบธนาคาร และสร้างตลาดซื้อขายที่ดินที่เสรี
ในทางปฏิบัติ นโยบายนี้กลับส่งผลกระทบในทางตรงกันข้าม แทนที่จะช่วยเกษตรกรรายย่อยให้มีความมั่นคง แต่อุตสาหกรรมการเร่งออกโฉนดกลับกลายเป็นการเปิดทางให้กลุ่มทุนขนาดใหญ่ ทุนส่วนกลาง และนายทุนท้องถิ่น เข้ามากว้านซื้อและควบรวมที่ดินทำกินของประชาชนอย่างรวดเร็ว เกิดกระแสการเก็งกำไรอสังหาริมทรัพย์และที่ดินอย่างบ้าคลั่ง ที่ดินไม่ได้ถูกมองในฐานะปัจจัยการผลิตหรือวิถีชีวิตอีกต่อไป แต่ถูกแปรสภาพเป็น “สินค้า” และ “สินทรัพย์เก็งกำไร” เพื่อปั่นราคาในระบบการเงิน ฟองสบู่ลูกแรกในภาคอสังหาริมทรัพย์จึงเริ่มก่อตัวขึ้นจากจุดนี้
2. การเปิดเสรีทางการเงิน BIBF: ท่อส่งทุนนอกเข้ามาท่วมระบบ
จากรัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหวัณ ซึ่งดำเนินนโยบาย เปลี่ยนสนามรบเป็นสนามการค้า กับก้าวสู่การเป็น “เสือตัวที่ 5 แห่งเอเชีย” ในขณะที่ฟองสบู่ในภาคอสังหาริมทรัพย์และที่ดินกำลังขยายตัว รัฐบาลต่อมาภายใต้การนำของนายชวน หลีกภัย ได้ดำเนินนโยบายตามกรอบ “ฉันทามติวอชิงตัน” (Washington Consensus) ที่เน้นการเปิดเสรีภาคการเงินตามแบบจำลองของทุนนิยมโลก โดยในปี พ.ศ. 2536 ประเทศไทยได้จัดตั้ง “วิเทศธนกิจกรุงเทพ” (Bangkok International Banking Facilities) หรือ BIBF ขึ้น แต่ในความเป็นจริง มันคือการก้าวเข้าสู่กับดักของการเปิดเสรีที่ไร้การควบคุม
การก่อตั้ง BIBF ถือเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญในทางเศรษฐกิจ เพราะมันคือกลไกการเปิดเสรีให้ธนาคารพาณิชย์และสถาบันการเงินของไทยสามารถกู้ยืมเงินตราต่างประเทศ ซึ่งในขณะนั้นมีอัตราดอกเบี้ยต่ำมากประมาณร้อยละ 4-5 เข้ามาปล่อยกู้ต่อในประเทศซึ่งมีอัตราดอกเบี้ยสูงกว่าร้อยละ 12-14 ได้อย่างสะดวกและแทบไม่มีการควบคุมความเสี่ยง เมื่อท่อส่งเงินทุนขนาดใหญ่เปิดออก เงินทุนระยะสั้นจากต่างประเทศจำนวนมหาศาลจึงไหลทะลักเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจไทยอย่างรวดเร็ว
เงินกู้ดอกเบี้ยต่ำเหล่านี้ไม่ได้ถูกนำไปใช้ในภาคการผลิตที่แท้จริง หรือภาคเกษตรกรรมที่จะสร้างความยั่งยืนให้กับประเทศ แต่กลับไหลเข้าไปสู่ภาคอสังหาริมทรัพย์ การสร้างตึกระฟ้า และการเก็งกำไรที่ดินที่กำลังเฟื่องฟูอย่างหนักจากนโยบายของธนาคารโลก ราคามูลค่าของที่ดินกับราคาประเมินเริ่มแยกห่างออกจากกันจนกลายเป็นภาวะฟองสบู่ขนาดใหญ่
3. กับดักอัตราแลกเปลี่ยนและการปะทะกันของกลไกนโยบาย
ความเปราะบางของระบบเศรษฐกิจไทยในขณะนั้นไม่ได้เกิดขึ้นจากการเปิดเสรีทางการเงินผ่าน BIBF แต่เพียงลำพัง หากแต่เกิดจากการที่รัฐไทยดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจที่ขัดแย้งกันเองในทางทฤษฎี ภายใต้กรอบคำแนะนำของสถาบันการเงินระหว่างประเทศ
ประเทศไทยในเวลานั้นเลือกเดินบนเส้นทางที่สร้างความเสี่ยงสูงสุด กล่าวคือ ในด้านหนึ่ง รัฐไทยยังคงยึดโยงกับ “ระบบอัตราแลกเปลี่ยนคงที่” (Fixed Exchange Rate) ผ่านระบบตะกร้าเงิน ซึ่งเป็นกรอบความคิดดั้งเดิมที่ผูกพันมาตั้งแต่ยุคก่อตั้ง IMF โดยกำหนดสัดส่วนดอลลาร์สหรัฐในตะกร้าสูงถึงร้อยละ 80-90 และตรึงค่าเงินบาทไว้คงที่ประมาณ 25 บาทต่อดอลลาร์สหรัฐ แต่ในอีกด้านหนึ่ง รัฐกลับปฏิบัติตามข้อแนะนำของธนาคารโลกด้วยการ เปิดเสรีให้เงินทุนต่างชาติไหลเข้า-ออกอิสระผ่านระบบ BIBF
การจับคู่กันของสองกลไกที่ขัดแย้งกันนี้ได้กลายเป็นกับดักขนาดใหญ่ เมื่อค่าเงินบาทถูกตรึงไว้โดยไม่มีความเสี่ยงจากอัตราแลกเปลี่ยน นายทุนไทยจึงแห่กู้เงินดอลลาร์เข้ามาเก็งกำไรที่ดินอย่างบ้าคลั่ง โดยมีรัฐบาลทำหน้าที่ค้ำประกันความเสี่ยงให้ทุนข้ามชาติผ่านการตรึงค่าเงิน ยิ่งเงินนอกไหลเข้ามาก ฟองสบู่ก็ยิ่งขยายตัว และเมื่อระบบเริ่มส่งสัญญาณพังทลาย กลไกนี้เองที่กลายเป็นช่องทางให้ทุนต่างชาติสามารถถอนทุนกลับได้อย่างรวดเร็ว ทิ้งภาระการอุ้มค่าเงินไว้กับทุนสำรองระหว่างประเทศของคนทั้งชาติ
4. ประเด็นอื้อฉาว สปก.4-01: ภาพสะท้อนการบิดเบือนกลไกรัฐเพื่อประโยชน์กลุ่มทุน
ท่ามกลางภาวะเศรษฐกิจที่กำลังเติบโตอย่างร้อนแรงและความต้องการที่ดินเพื่อการเก็งกำไรที่พุ่งสูงขึ้น วิกฤตการณ์เชิงโครงสร้างและการทุจริตเชิงนโยบายก็ได้ปะทุขึ้นในภาคเกษตรกรรม นั่นคือ “คดีอื้อฉาว สปก.4-01″ ในช่วงปี พ.ศ. 2537-2538
เดิมที เอกสารสิทธิ สปก.4-01 หรือที่ดินปฏิรูปเพื่อเกษตรกรรม มีวัตถุประสงค์เพื่อจัดสรรที่ดินทำกินของรัฐให้แก่เกษตรกรผู้ยากไร้และไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง โดยมีเงื่อนไขสำคัญคือห้ามซื้อขายเปลี่ยนมือ ทว่าในยุคที่ฟองสบู่ที่ดินกำลังเร่งตัว กลไกของรัฐกลับถูกบิดเบือน เมื่อมีการตรวจสอบพบว่า มีการนำที่ดิน สปก.4-01 ในพื้นที่ทำเลทองและแหล่งท่องเที่ยว (โดยเฉพาะในจังหวัดภูเก็ต) ไปจัดสรรให้แก่ตระกูลนักธุรกิจและผู้มีฐานะร่ำรวย ตลอดจนเครือญาติของนักการเมืองระดับแกนนำของรัฐบาล
ประเด็นอื้อฉาว สปก.4-01 ไม่ใช่เพียงแค่วิกฤตคอร์รัปชันทางการเมือง แต่มันคือภาพสะท้อนที่ชัดเจนที่สุดของความล้มเหลวในนโยบายจัดการที่ดินของรัฐไทย ที่ถูกครอบงำด้วยตรรกะแบบทุนนิยมเสรี ที่ดินที่ควรจะเป็นตาข่ายรองรับทางสังคมและหลักประกันขั้นพื้นฐานของคนจน กลับถูกเปลี่ยนเป็นเครื่องมือในการแสวงหาความมั่งคั่งและเก็งกำไรของกลุ่มชนชั้นนำ วิกฤตครั้งนี้ส่งสัญญาณเตือนว่าระบบการจัดการทรัพยากรของประเทศกำลังเข้าสู่ภาวะวิกฤตจากการที่รัฐยอมจำนนต่อตรรกะมูลค่าทางการเงินมากกว่ามูลค่าชีวิตของประชาชน
ที่รวมถึงตระกูลเศรษฐีและผู้ใกล้ชิดนักการเมือง ซึ่งนำไปสู่การประกาศยุบสภาฯ (ภาพจาก โครงการความทรงจำสามัญชน-Memory Project)
5. ฟองสบู่แตก และกระบวนการผันถ่ายทรัพยากรสู่ทุนข้ามชาติ
เมื่อก้าวเข้าสู่ปี พ.ศ. 2539 ความจริงทางเศรษฐกิจเริ่มไล่กวดทันตัวเลขจากมายาฟองสบู่ อุปทานในภาคอสังหาริมทรัพย์เริ่มล้นตลาด ตึกรามบ้านช่อง โครงการหมู่บ้านจัดสรรมากมายที่สร้างขึ้นจากเงินกู้ต่างประเทศแต่ไม่มีผู้ซื้อ โครงการจำนวนมากเริ่มขาดสภาพคล่องและไม่สามารถชำระหนี้คืนให้แก่สถาบันการเงินได้
ฟองสบู่ที่ดินและอสังหาริมทรัพย์ที่เคยพุ่งทะยานเริ่มส่งสัญญาณและแตกระเบิดออกอย่างรุนแรง สินทรัพย์ที่เคยใช้เป็นหลักประกันเงินกู้ ซึ่งส่วนใหญ่คือโฉนดที่ดินที่ถูกปั่นราคาขึ้นมา เริ่มมีมูลค่าลดลงอย่างรวดเร็ว ส่งผลให้สถาบันการเงิน ธนาคารพาณิชย์ และบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์หลายสิบแห่งต้องเผชิญกับภาวะ “หนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้” (Non-Performing Loans) หรือ NPL ในระดับที่สูงเป็นประวัติการณ์
ตรงจุดนี้เองที่เผยให้เห็น “ธาตุแท้” ของระบบการเงินโลก “สถาบันการเงินระหว่างประเทศและระบบหนี้สินข้ามชาติ ไม่ได้มีเป้าหมายในการพัฒนาประเทศผู้กู้ให้พึ่งพาตัวเองได้ แต่มีไว้เพื่อควบคุมนโยบายและผันทรัพยากรกลับสู่ประเทศร่ำรวย” ในขณะที่ฟองสบู่กำลังจะแตก นายทุนและสถาบันการเงินต่างชาติไหวตัวทัน พวกเขาใช้ประโยชน์จากเสรีทางการเงินดึงทุนดอลลาร์กลับออกประเทศอย่างสะดวกดาย ทิ้งไว้เพียงโครงสร้างหนี้เสียของสถาบันการเงินไทยที่พังพินาศ ในขณะที่รัฐไทยต้องแบกรับภาระเข้าพยุงระบบเพื่อรักษาความมั่นใจให้ระบบตลาดเงินโลก ด้วยการผลาญเงินสำรองระหว่างประเทศของชาติไปจนหมดสิ้น
6. จุดจบของมายาภาพ และวันลอยตัวค่าเงินบาท 2 กรกฎาคม 2540
ธนาคารแห่งประเทศไทยพยายามต่อสู้เพื่อรักษาเสถียรภาพของระบบอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ โดยการนำเงินทุนสำรองระหว่างประเทศของคนทั้งชาติไปใช้แทกแซงตลาดเพื่อพยุงค่าเงินบาทอย่างลับๆ จนกระทั่งเงินทุนสำรองของประเทศเกือบหมดเกลี้ยงในกลางปี พ.ศ. 2540
ในที่สุด รัฐไทยก็ไม่สามารถฝืนกลไกตลาดและแรงกดดันทางการเงินได้อีกต่อไป ในเช้าตรู่วันที่ 2 กรกฎาคม พ.ศ. 2540 รัฐบาลไทยภายใต้การนำของพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ และธนาคารแห่งประเทศไทยจึงได้ประกาศ “เปิดเสรีลอยตัวค่าเงินบาท” (Managed Float Exchange Rate System) อย่างเป็นทางการ
การประกาศในวันนั้นส่งผลให้ค่าเงินบาทดิ่งเหวลงทันที จากเดิมที่เคยอยู่ราว 25 บาทต่อดอลลาร์ พุ่งทะยานไปสู่ระดับต่ำสุดที่เกือบ 56 บาทต่อดอลลาร์ในเวลาไม่กี่เดือน หนี้สินต่างประเทศที่ภาคเอกชนกู้ยืมมาเพิ่มขึ้นเป็นสองเท่าตัวในชั่วข้ามคืน สถาบันการเงิน 56 แห่งถูกสั่งปิดกิจการ คนงานนับล้านคนต้องตกงานทันที วิกฤตการณ์ต้มยำกุ้งได้เริ่มต้นขึ้นอย่างเป็นทางการและแผ่ขยายความพินาศไปทั่วทั้งภูมิภาคเอเชีย
แต่วินาทีประวัติศาสตร์นี้คือจุดเริ่มต้นของการ “ช้อนซื้อสินทรัพย์ในราคาถูก” ครั้งใหญ่ที่สุดโดยกลุ่มทุนจักรวรรดินิยมการเงินข้ามชาติ เมื่อค่าเงินบาทลดฮวบ สินทรัพย์ ที่ดินทำกิน และธุรกิจชั้นดีของไทยที่ถูกสร้างขึ้นมาด้วยน้ำพักน้ำแรงของประชาชนไทยกลับกลายเป็นของราคาถูกแสนถูกเมื่อวัดในหน่วยดอลลาร์สหรัฐ
ทุนข้ามชาติจากประเทศมหาอำนาจจึงดาหน้าเข้ามาครอบครองสถาบันการเงิน โรงงาน และอสังหาริมทรัพย์ไทยด้วยราคาเพียงเศษเสี้ยว นโยบายลดค่าเงินที่เป็นหนึ่งในเงื่อนไขการปรับปรุงโครงสร้างของ IMF แท้จริงแล้วจึงทำหน้าที่ลดราคาประเทศกำลังพัฒนาลง เพื่อประเคนสินทรัพย์และทรัพยากรของคนในชาติส่งตรงไปยังมือของประเทศร่ำรวย
บทสรุป: บทเรียนราคาแพงจากสูตรสำเร็จที่คนจนไม่ได้เลือก
วันที่ 2 กรกฎาคม ไม่ใช่เพียงแค่วันครบรอบเหตุการณ์ทางประวัติศาสตร์การเงิน แต่ผลกระทบต่อเนื่องและบาดแผลเชิงโครงสร้างจากวิกฤตครั้งนั้นยังคงทิ้งร่องรอยความเจ็บปวดไว้ในสังคมไทยจนถึงทุกวันนี้ เมื่อภาคเอกชนและระบบธนาคารล้มละลาย รัฐบาลไทยได้ตัดสินใจผลักภาระหนี้สินเหล่านั้นมาเป็น “หนี้สาธารณะ” ที่ประชาชนทุกคนต้องร่วมกันชดใช้
บทเรียนสำคัญจากวิกฤต 2540 ชี้ให้เห็นว่า สูตรสำเร็จเสรีนิยมใหม่ ที่ธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศพยายามยัดเยียดให้ ทั้งการแปลงที่ดินเป็นสินค้าเพื่อการเก็งกำไร และการเปิดเสรีทางการเงินอย่างไร้ขอบเขต ไม่เคยเป็นไปเพื่อจุดประสงค์ทางมนุษยธรรมหรือช่วยเหลือคนจน แต่ออกแบบมาเพื่อควบคุมและตักตวงทรัพยากรจากประเทศกำลังพัฒนาอย่างแยบยล
สำหรับสมัชชาคนจน วันที่ 2 กรกฎาคม จึงเป็นหมุดหมายเตือนใจว่า ตราบใดที่ประชาชนยังไม่มีอธิปไตยในการกำหนดนโยบายทางเศรษฐกิจและการจัดการทรัพยากรของตนเอง และตราบใดที่รัฐยังคงเดินตามแนวทางของทุนนิยมเสรีนิยมใหม่ ความเสี่ยงที่จะเกิดวิกฤตเชิงโครงสร้างที่ซ้ำเติมคนจนก็พร้อมจะปะทุขึ้นได้เสมอ
ข้อมูลอ้างอิง (References)
Working Paper: Evaluating the IMF’s Policy Prescription for the Troubled Asian Countries: The Case of Thailand
รายงานวิชาการ: กองทุนการเงินระหว่างประเทศ
ฐานข้อมูลการเมืองการปกครอง สถาบันพระปกเกล้าฯ – สปก. 4-01
วีดีโอ ประวัติศาสตร์วิกฤตต้มยำกุ้ง เกิดมายังไง? อะไรคือหนี้ IMF ? | Point of View
วีดีโอ บอกเล่า90 EP5 ต้มยำกุ้ง ฝันร้ายเศรษฐกิจไทย
วีดีโอ วิกฤตต้มยำกุ้ง จากความเฟื่องฟูสู่หุบเหวทางเศรษฐกิจ | The Making of the Modern Thai Economy
วีดีโอ 25 ปี วิกฤตต้มยำกุ้ง ถอดบทเรียนหายนะทางเศรษฐกิจไทย | เศรษฐกิจติดบ้าน
วีดีโอ กับดักเงินกู้ IMF รักษาความยากจนตลอดไป คุณปกป้อง | Money Club
วีดีโอ Retro Politics Podcast EP.12 ปม ส.ป.ก.4-01 บาดแผลใหญ่ ถึงขั้นล้มรัฐบาล: Matichon TV
บทความ Criticisms of IMF
