IMF และ World Bank: ผู้ผลักดันโลกาภิวัตน์เสรีนิยมหรือผู้ค้ำจุนเสถียรภาพการเงินโลก?

โดย รศ.ดร.อภิชาต สถิตนิรามัย

บทความนี้อธิบายบทบาทของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) และธนาคารโลก (World Bank) ในช่วงทศวรรษ 1980-1990s ไปจนถึงคำถกเถียงที่ต่อเนื่องมาถึงหลังวิกฤตการเงินเอเชียปี 1997 และวิกฤตการเงินโลกปี 2008 โดยใช้ภาษาที่เข้าใจง่ายสำหรับผู้อ่านทั่วไป ไม่ได้เขียนในรูปแบบบทความวิชาการ แต่พยายามรักษาแก่นของข้อถกเถียงสำคัญเอาไว้ ^[1][2]

ใจความสำคัญมีอยู่สองมุมมองที่ขัดกันอยู่ตลอดเวลา มุมมองแรกเห็นว่า IMF และ World Bank เป็น “agents of neoliberal globalization” หรือกลไกสำคัญที่ช่วยผลักดันโลกาภิวัตน์แบบเสรีนิยมใหม่ผ่านเงื่อนไขเงินกู้ คำแนะนำเชิงนโยบาย และแรงกดดันให้ประเทศกำลังพัฒนาเปิดเสรีการค้า การเงิน และการลงทุน  อีกมุมมองหนึ่งเห็นว่าโลกการเงินระหว่างประเทศมีความผันผวนสูงอยู่แล้ว และหากไม่มีสถาบันอย่าง IMF หรือ World Bank เข้ามาช่วยพยุงสถานการณ์ หลายประเทศอาจเผชิญวิกฤตที่รุนแรงกว่าเดิม ดังนั้นทั้งสององค์กรจึงเป็น “necessary stabilizer” หรือ กลไกจำเป็นสำหรับการรักษาเสถียรภาพของระบบ ^{[2][3][4][5][6][7]}

เริ่มจากคำง่าย ๆ ก่อน

หากต้องอธิบายแบบง่ายที่สุด IMF คือสถาบันที่ตั้งขึ้นมาเพื่อช่วยดูแลเสถียรภาพการเงินระหว่างประเทศ โดยเฉพาะเมื่อประเทศสมาชิกเผชิญปัญหาดุลชำระเงิน เงินทุนไหลออก หรือวิกฤตค่าเงิน  ส่วน World Bank เดิมมีบทบาทด้านการพัฒนาและการปล่อยกู้เพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาเศรษฐกิจ แต่ต่อมามีบทบาทกว้างขึ้นมากในการให้คำแนะนำเชิงนโยบายและผลักดันการปฏิรูปเชิงโครงสร้างในประเทศกำลังพัฒนา ^[4][7][1][2]

คำว่า “โลกาภิวัตน์เสรีนิยมใหม่” หรือ neoliberal globalization หมายถึงระเบียบเศรษฐกิจโลกที่เชื่อว่าการเปิดเสรีตลาด การลดบทบาทรัฐ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ การลดข้อจำกัดต่อการค้า และการเปิดให้ทุนเอกชนเคลื่อนย้ายได้ง่าย จะทำให้เศรษฐกิจมีประสิทธิภาพมากขึ้น  ฟังดูเรียบง่ายและมีเหตุผลในตัวเอง แต่ในทางปฏิบัติ นโยบายลักษณะนี้กลับสร้างทั้งผู้ชนะและผู้แพ้ และกลายเป็นหัวใจของข้อถกเถียงเรื่อง IMF กับ World Bank มาจนถึงทุกวันนี้ ^{[5][8][9][1][4]}

จุดเปลี่ยนในทศวรรษ 1980

แม้ IMF และ World Bank จะเกิดขึ้นตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สอง แต่หลายงานศึกษาชี้ว่าจุดเปลี่ยนสำคัญเกิดขึ้นในทศวรรษ 1980 เมื่อแนวคิดเสรีนิยมใหม่เริ่มกลายเป็นกรอบนโยบายหลักของโลกตะวันตก  ในช่วงนี้ สถาบันระหว่างประเทศที่เคยถูกออกแบบมาเพื่อบริหารเสถียรภาพของเศรษฐกิจโลกแบบหลังสงคราม ค่อย ๆ ถูกปรับบทบาทให้กลายเป็นผู้ส่งเสริมตลาดเสรีมากขึ้น โดยเฉพาะภายใต้อิทธิพลของสหรัฐและเครือข่ายนโยบายในกรุงวอชิงตัน ^[3][5]

แนวคิดนี้ต่อมาถูกเรียกรวมอย่างกว้างขวางว่า Washington Consensus ซึ่งโดยสรุปคือชุดความเชื่อว่า รัฐควรมีวินัยการคลัง เปิดเสรีการค้า เปิดรับการลงทุนจากต่างชาติ ลดการควบคุมตลาด และใช้กลไกตลาดเป็นตัวนำในการจัดสรรทรัพยากร  แม้คำนี้ในทางประวัติศาสตร์จะมีรายละเอียดมากกว่าการเรียกว่า “เสรีนิยมสุดโต่ง” แต่ในทางการเมืองระหว่างประเทศ มันกลายเป็นสัญลักษณ์ของยุคที่ประเทศกำลังพัฒนาถูกผลักให้ “ปฏิรูป” ไปในทิศทางเดียวกัน ^[8][10][1]

ทำไมหลายคนจึงมองว่า IMF และ World Bank เป็น agents of neoliberal globalization

คำวิจารณ์สำคัญที่สุดคือ ทั้งสององค์กรไม่ได้ทำหน้าที่แค่ให้เงินช่วยเหลือ แต่ยังใช้เงินกู้นั้นเป็นเครื่องมือผลักดันการเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบาย  เมื่อประเทศใดเผชิญปัญหาหนี้ ปัญหาดุลชำระเงิน หรือวิกฤตค่าเงิน ประเทศนั้นมักต้องขอความช่วยเหลือจาก IMF หรือ World Bank และความช่วยเหลือนั้นมักมาพร้อม “เงื่อนไข” ที่รัฐบาลผู้กู้ต้องปฏิบัติตาม ^[2][4]

เงื่อนไขเหล่านี้มักเกี่ยวข้องกับการรัดเข็มขัดทางการคลัง การลดค่าใช้จ่ายรัฐ การเปิดเสรีการค้า การเปิดตลาดการเงิน การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ และการลดข้อจำกัดต่อการลงทุนจากต่างประเทศ  สำหรับนักวิจารณ์ ปัญหาไม่ได้อยู่แค่ว่านโยบายเหล่านี้ดีหรือไม่ดี แต่คือการที่นโยบายถูกผลักในลักษณะเหมือนสูตรสำเร็จเดียวใช้ได้กับทุกประเทศ โดยไม่ค่อยคำนึงถึงประวัติศาสตร์ สถาบันทางการเมือง หรือความพร้อมของระบบเศรษฐกิจภายใน ^{[10][1][3][4]}

อีกข้อวิจารณ์คือ IMF และ World Bank มีอำนาจทางอ้อมสูงมาก แม้บางครั้งไม่ได้ “สั่ง” อย่างเป็นทางการ แต่คำแนะนำ รายงาน หรือการประเมินของทั้งสององค์กรสามารถส่งสัญญาณต่อเจ้าหนี้ นักลงทุน และตลาดการเงินทั่วโลกได้  ถ้าสถาบันเหล่านี้มองว่าประเทศหนึ่งดำเนินนโยบายไม่ถูกต้อง ต้นทุนในการกู้ยืมของประเทศนั้นอาจสูงขึ้น นักลงทุนอาจถอนตัว และรัฐบาลอาจถูกกดดันให้ยอมปรับนโยบายแม้จะไม่ได้เห็นด้วยเต็มที่ ^[4][2]

งานศึกษาบางชิ้นจึงมองว่าการขยายตัวของเสรีนิยมใหม่ไม่ได้เกิดขึ้นเองตามธรรมชาติของตลาด แต่เกิดผ่านกระบวนการทางสถาบันและการเมืองที่ IMF มีส่วนสำคัญในการทำให้แนวคิดตลาดเสรีกลายเป็น “มาตรฐานปกติ” ของระบบโลก  มุมมองนี้ทำให้ IMF และ World Bank ถูกมองไม่ใช่เพียงผู้ช่วยเหลือทางการเงิน แต่เป็นผู้สร้างระเบียบเศรษฐกิจโลกแบบหนึ่งขึ้นมา ^[1][3][5]

มุมมองอีกด้าน: ทำไมบางคนยังมองว่าองค์กรเหล่านี้จำเป็น

แม้คำวิจารณ์จะรุนแรง แต่ฝ่ายที่ปกป้อง IMF และ World Bank ก็มีเหตุผลของตนเองอย่างชัดเจน  เหตุผลง่ายที่สุดคือ ระบบการเงินระหว่างประเทศไม่ใช่พื้นที่ที่ปล่อยให้แต่ละประเทศแก้ปัญหาคนเดียวได้เสมอไป เพราะเมื่อเกิดวิกฤตในประเทศหนึ่ง ผลกระทบมักลุกลามข้ามพรมแดนอย่างรวดเร็ว ^[6][7][2]

ในมุมนี้ IMF เปรียบเสมือน “หมอฉุกเฉิน” ของระบบการเงินโลก เมื่อประเทศหนึ่งขาดสภาพคล่อง เงินทุนไหลออก หรือค่าเงินถูกโจมตี สิ่งที่ต้องการทันทีคือแหล่งเงินกู้ระยะสั้น ความเชื่อมั่น และกรอบนโยบายบางอย่างเพื่อหยุดความตื่นตระหนก  ผู้สนับสนุน IMF จึงย้ำว่าหากไม่มีผู้ให้กู้ในยามสุดท้ายหรือ lender of last resort ระดับระหว่างประเทศ วิกฤตหลายครั้งอาจรุนแรงกว่าเดิมมาก ^[7][2][4]

ส่วน World Bank มักถูกอธิบายว่ามีบทบาทสำคัญในด้านการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน การเสริมสร้างขีดความสามารถของรัฐ และการออกแบบนโยบายระยะยาวในประเทศรายได้ต่ำและรายได้ปานกลาง  ในสายตาของผู้สนับสนุน ปัญหาไม่ได้อยู่ที่การมีอยู่ของสถาบันเหล่านี้ แต่อยู่ที่การออกแบบเงื่อนไข การวินิจฉัยวิกฤต และความยืดหยุ่นในการใช้เครื่องมือ ^[6][1][2][4]

กล่าวอีกแบบหนึ่ง ฝ่ายนี้ไม่ได้ปฏิเสธว่าบางโครงการของ IMF หรือ World Bank เคยผิดพลาด แต่ยังเชื่อว่าการมีสถาบันกลางระดับโลกดีกว่าการไม่มีเลย  เพราะหากไม่มีองค์กรที่คอยเฝ้าระวัง ให้เงินฉุกเฉิน ให้คำปรึกษา และประสานความร่วมมือระหว่างประเทศ ระบบโลกอาจเผชิญความโกลาหลมากขึ้น โดยเฉพาะในยุคที่เงินทุนเคลื่อนย้ายรวดเร็ว ^[7][2][6]

วิกฤตการเงินเอเชีย 1997: จุดที่ข้อถกเถียงปะทุชัด

วิกฤตการเงินเอเชียปี 1997 เป็นเหตุการณ์สำคัญที่ทำให้ภาพลักษณ์ของ IMF เปลี่ยนไปอย่างมากในสายตาของคนจำนวนมาก  เมื่อไทย อินโดนีเซีย และเกาหลีใต้เผชิญแรงกดดันทางการเงินอย่างรุนแรง IMF เข้าไปช่วยผ่านแพ็กเกจเงินกู้และมาตรการปรับโครงสร้าง แต่สิ่งที่ตามมาคือเสียงวิจารณ์ว่าการรักษา “แรงเกินไป” และใช้สูตรที่เหมาะกับวิกฤตแบบเก่า ไม่ใช่วิกฤตการเงินยุคโลกาภิวัตน์ ^[11][10]

นักวิจารณ์ชี้ว่า IMF มักเน้นดอกเบี้ยสูง วินัยการคลังเข้มงวด และการปฏิรูปเชิงโครงสร้างในช่วงที่เศรษฐกิจกำลังตกต่ำ ซึ่งยิ่งซ้ำเติมภาวะถดถอย  สำหรับคนที่มอง IMF เป็นตัวแทนของเสรีนิยมใหม่ วิกฤต 1997 คือหลักฐานว่าการเปิดเสรีทางการเงินอย่างรวดเร็ว โดยไม่มีระบบกำกับดูแลที่แข็งแรง และตามด้วยนโยบายรัดเข็มขัดเมื่อเกิดปัญหา สามารถทำลายเศรษฐกิจและสังคมได้อย่างรุนแรง ^{[12][8][10][11]}

อย่างไรก็ตาม ฝ่ายที่ปกป้อง IMF ตอบว่า ประเทศในเอเชียจำนวนหนึ่งมีปัญหาเปราะบางสะสมอยู่ก่อนแล้ว เช่น หนี้ต่างประเทศระยะสั้นสูง ระบบธนาคารอ่อนแอ และการกำกับดูแลภาคการเงินไม่ทันต่อการเปิดเสรี  ในมุมนี้ IMF ไม่ได้เป็นผู้สร้างปัญหาทั้งหมด แต่ถูกเรียกเข้าไปในสถานการณ์ที่เลวร้ายอยู่แล้ว และต้องตัดสินใจภายใต้เวลาจำกัดมาก ^[11][12][7]

จุดนี้เองที่ทำให้ข้อถกเถียงซับซ้อนขึ้น เพราะแม้จะมีเหตุผลรองรับทั้งสองด้าน แต่คำถามสำคัญยังคงอยู่ นั่นคือ หากรูปแบบการเปิดเสรีและการกำกับดูแลที่ IMF และ World Bank ส่งเสริมมีส่วนสร้างความเปราะบางมาก่อนหน้า แล้วจะบอกได้เพียงใดว่าเมื่อเกิดวิกฤต ทั้งสององค์กรเป็นเพียงผู้เข้ามาช่วยดับไฟ ^[3][5][8]

แล้ววิกฤตโลกปี 2008 บอกอะไร

หากวิกฤตเอเชีย 1997 ทำให้คนเริ่มตั้งคำถามกับการเปิดเสรีการเงิน วิกฤตโลกปี 2008 ก็ทำให้คำถามนั้นดังขึ้นไปอีก  ต้นตอของวิกฤต 2008 อยู่ในศูนย์กลางของระบบการเงินโลกอย่างสหรัฐและยุโรป ไม่ได้อยู่ที่ประเทศกำลังพัฒนา แต่สิ่งที่คล้ายกันคือความเชื่อเกินจริงในประสิทธิภาพของตลาด การกำกับดูแลที่อ่อนแอ และการปล่อยให้ภาคการเงินเติบโตอย่างซับซ้อนเกินควบคุม ^[9][8][7]

บทความสำคัญของนักเศรษฐศาสตร์ใน IMF เองยังยอมรับว่าแง่มุมบางอย่างของแนวทางเสรีนิยมใหม่ โดยเฉพาะการเปิดบัญชีทุนอย่างเต็มที่และนโยบายรัดเข็มขัดบางแบบ อาจถูก “ขายเกินจริง” และไม่ได้ให้ผลดีเสมอไป  การยอมรับเช่นนี้สำคัญมาก เพราะสะท้อนว่าสถาบันที่เคยถูกมองว่าเป็นผู้พิทักษ์แนวคิดตลาดเสรี ก็เริ่มทบทวนตนเองหลังเผชิญวิกฤตซ้ำแล้วซ้ำเล่า ^[8][2]

ถึงอย่างนั้น วิกฤต 2008 ก็ไม่ได้ทำให้ IMF หมดความสำคัญ ตรงกันข้าม ในช่วงวิกฤตระดับโลก บทบาทของ IMF ในฐานะแหล่งเงินช่วยเหลือ การเฝ้าระวัง และส่วนหนึ่งของ “เครือข่ายความปลอดภัยทางการเงินโลก” กลับเด่นชัดขึ้น  จึงยิ่งตอกย้ำความย้อนแย้งว่าองค์กรเดียวกันสามารถถูกมองได้ทั้งเป็นผู้ช่วยพยุงระบบ และเป็นส่วนหนึ่งของปัญหาเชิงโครงสร้าง ^[2][7][8]

สรุปข้อถกเถียงแบบเข้าใจง่าย

หากสรุปแบบตรงไปตรงมา ฝ่ายที่วิจารณ์ IMF และ World Bank จะเน้น 4 ประเด็นหลัก  หนึ่ง ทั้งสององค์กรช่วยผลักดันนโยบายเสรีนิยมใหม่ไปทั่วโลกผ่านเงื่อนไขเงินกู้และอำนาจในการกำหนดมาตรฐานนโยบาย  สอง นโยบายเหล่านี้มักลดพื้นที่นโยบายของประเทศกำลังพัฒนาและทำให้รัฐบาลต้องตอบสนองต่อตลาดมากกว่าต่อประชาชน  สาม การเปิดเสรีทางการเงินเร็วเกินไปทำให้หลายประเทศเปราะบางต่อเงินทุนไหลเข้าออก  สี่ เมื่อเกิดวิกฤต มาตรการที่เข้มงวดเกินไปอาจทำให้เศรษฐกิจถดถอยหนักขึ้น ^{[5][10][12][1][3][4][8][11]}

ฝ่ายที่ปกป้องจะตอบโต้ด้วย 4 ประเด็นเช่นกัน  หนึ่ง วิกฤตการเงินมีโอกาสลุกลามอย่างรวดเร็ว จึงจำเป็นต้องมีสถาบันส่วนกลางคอยให้สภาพคล่องฉุกเฉิน  สอง ปัญหาของหลายประเทศไม่ได้มาจาก IMF หรือ World Bank เพียงอย่างเดียว แต่เกิดจากความอ่อนแอภายในประเทศด้วย  สาม สถาบันเหล่านี้มีบทบาทด้านข้อมูล การเฝ้าระวัง และการประสานนโยบายที่ไม่มีใครทดแทนได้ง่าย  สี่ แม้นโยบายบางช่วงจะผิดพลาด แต่แนวทางขององค์กรก็มีการปรับตัวและทบทวนหลังวิกฤตสำคัญต่าง ๆ ^{[12][6][7][8][11][2]}

ควรมองอย่างไรในฐานะผู้อ่านทั่วไป

สำหรับผู้อ่านที่ไม่มีพื้นเศรษฐศาสตร์ สิ่งสำคัญที่สุดอาจไม่ใช่การเลือกเชียร์ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งแบบเด็ดขาด  วิธีที่เข้าใจง่ายกว่าคือมองว่า IMF และ World Bank เป็นทั้งสถาบันช่วยเหลือและสถาบันอำนาจในเวลาเดียวกัน กล่าวคือ ทั้งสององค์กรสามารถเข้ามาพยุงเศรษฐกิจในยามวิกฤตได้จริง แต่ขณะเดียวกันก็มีอิทธิพลสูงในการกำหนดว่า “นโยบายที่ดี” ควรหน้าตาเป็นแบบใด ^[1][4][6][2]

ดังนั้น เมื่ออ่านคำอธิบายเกี่ยวกับ IMF หรือ World Bank ควรถามอย่างน้อย 3 ข้อเสมอ คือ ใครได้ประโยชน์จากนโยบายที่เสนอ ใครเป็นผู้แบกรับต้นทุน และประเทศผู้กู้มีอิสระในการเลือกทางอื่นมากน้อยเพียงใด  คำถามเหล่านี้ช่วยให้มองเห็นว่าประเด็นนี้ไม่ใช่แค่เรื่องเทคนิคทางเศรษฐกิจ แต่เป็นเรื่องอำนาจ การเมือง และการกำหนดอนาคตของสังคมด้วย ^[4][5][1]

ในภาพรวม ข้อถกเถียงเรื่อง IMF และ World Bank จึงยังไม่จบ เพราะทั้งสององค์กรไม่ใช่ตัวร้ายหรือฮีโร่แบบง่าย ๆ  พวกเขาเป็นสถาบันที่เกิดขึ้นมาเพื่อจัดการปัญหาในระบบโลก แต่ก็มีส่วนในการกำหนดรูปแบบของระบบนั้นเองด้วย  และยิ่งโลกยังเผชิญวิกฤตหนี้ ความผันผวนของเงินทุน และแรงกดดันจากโลกาภิวัตน์ ข้อถกเถียงนี้ก็จะยังคงสำคัญต่อไป ^{[5][6][7][8][2][4]}

บทใหม่: IMF กับการผลักดันการเปิดเสรีทางการเงินและบัญชีทุนเคลื่อนย้าย

ถ้าจะเลือกนโยบายเศรษฐกิจเรื่องหนึ่งที่สะท้อนอิทธิพลของ IMF ได้ชัดมากในช่วงปลายทศวรรษ 1980 ถึง 1990s นโยบายนั้นคือ “การเปิดเสรีทางการเงิน” โดยเฉพาะการเปิดเสรีบัญชีทุนเคลื่อนย้าย หรือการผ่อนคลายข้อจำกัดต่อการนำเงินเข้าและออกประเทศ  พูดแบบง่าย ๆ ก็คือ ทำให้เงินจากต่างประเทศเข้ามาลงทุน ปล่อยกู้ ซื้อสินทรัพย์ หรือเคลื่อนย้ายออกนอกประเทศได้สะดวกขึ้น โดยรัฐลดการควบคุมลง ^[13][14]

ในสายตาของ IMF ยุคนั้น การเปิดบัญชีทุนถูกมองว่าเป็นส่วนหนึ่งของการพัฒนาเศรษฐกิจสมัยใหม่ เพราะเชื่อว่าจะช่วยให้ประเทศกำลังพัฒนาเข้าถึงเงินทุนจากต่างประเทศได้มากขึ้น มีเงินมาลงทุน ขยายภาคธุรกิจ และเชื่อมเข้ากับตลาดโลกได้เร็วขึ้น  แนวคิดนี้สอดคล้องกับบรรยากาศทางนโยบายของยุคนั้นที่เชื่อว่าประเทศกำลังพัฒนาควรเปิดเสรีทั้งด้านการค้า การเงิน และการลงทุนไปพร้อมกันเพื่อเร่งการเติบโต ^[14][15][13]

IMF ไม่ได้ใช้แค่คำสั่ง แต่ใช้ทั้งการชักนำและแรงกดดัน

บทบาทของ IMF ในเรื่องนี้ไม่ได้มีแค่การกำหนดเงื่อนไขเงินกู้เท่านั้น  งานศึกษาหลายชิ้นอธิบายว่า IMF ใช้เครื่องมืออย่างน้อย 3 แบบควบคู่กัน คือ “การสอน” หรือการทำให้เจ้าหน้าที่รัฐและผู้กำหนดนโยบายเชื่อว่าการเปิดบัญชีทุนเป็นเรื่องถูกต้อง “การเชียร์” หรือการส่งสัญญาณเชิงบวกต่อรัฐบาลที่เปิดเสรี และ “การกดดันผ่านเงินกู้และ conditionality” เมื่อประเทศต้องการความช่วยเหลือทางการเงิน ^[15][14]

แบบแรกคือการจูงใจทางความคิด IMF ทำผ่านรายงาน การให้คำปรึกษา การประเมินภาวะเศรษฐกิจ และการพบปะกับเจ้าหน้าที่รัฐเป็นประจำ  อิทธิพลแบบนี้สำคัญมากเพราะทำให้แนวคิดเรื่องการเปิดบัญชีทุนค่อย ๆ กลายเป็นสิ่งที่ดู “ทันสมัย” และ “เป็นมาตรฐานสากล” ในสายตาชนชั้นนำทางเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนา ^[15]

แบบที่สองคือแรงจูงใจเชิงสัญญาณ เมื่อประเทศหนึ่งทำตามแนวทางที่ IMF สนับสนุน ประเทศนั้นมักถูกมองว่าเป็นมิตรต่อตลาดและน่าดึงดูดสำหรับนักลงทุนต่างชาติ  ในโลกการเงินสมัยใหม่ การได้รับการยอมรับจาก IMF ไม่ได้มีผลแค่ต่อความสัมพันธ์กับกองทุนเท่านั้น แต่ยังส่งผลต่อความเชื่อมั่นของเจ้าหนี้ สถาบันจัดอันดับ และนักลงทุนระหว่างประเทศด้วย^[13][14][15]

แบบที่สามคือแรงกดดันกึ่งบังคับผ่านเงินกู้ เมื่อประเทศกำลังเผชิญวิกฤตและต้องพึ่งพาเงินช่วยเหลือจากภายนอก อำนาจต่อรองของ IMF จะสูงขึ้นทันที  ในสถานการณ์เช่นนี้ นโยบายที่แต่เดิมอาจเป็นเพียง “คำแนะนำ” สามารถกลายเป็น “เงื่อนไข” ที่รัฐบาลต้องรับไว้เพื่อแลกกับเงินทุนฉุกเฉิน ^[16][14]

ทำไมการเปิดบัญชีทุนจึงน่าดึงดูดในเวลานั้น

สำหรับรัฐบาลในประเทศกำลังพัฒนา การเปิดบัญชีทุนมีเสน่ห์อยู่ไม่น้อย  หากเศรษฐกิจกำลังเติบโต การเปิดให้เงินทุนต่างชาติเข้ามาได้ง่ายดูเหมือนจะช่วยเพิ่มแหล่งเงินกู้ ลดต้นทุนทางการเงิน และทำให้ประเทศมีภาพลักษณ์ว่าเปิดรับเศรษฐกิจโลก ^[14][13]

ยิ่งในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่หลายประเทศกำลังขยายตัวอย่างรวดเร็วในช่วงปลายทศวรรษ 1980 และต้นทศวรรษ 1990 เงินทุนจากต่างประเทศยิ่งถูกมองว่าเป็นเชื้อเพลิงสำคัญของการเติบโต  ประเทศในภูมิภาคนี้จำนวนมากไม่ได้เริ่มจากการเปิดบัญชีทุนเต็มรูปแบบในทันที แต่ค่อย ๆ ผ่อนคลายข้อจำกัด เปิดตลาดการเงิน รับการลงทุนจากต่างชาติ และขยายเสรีภาพในการทำธุรกรรมเงินตราต่างประเทศมากขึ้น ^[17][18][19]

ในภาพรวม IMF สนับสนุนแนวทางนี้อย่างชัดเจนในทศวรรษ 1990 โดยมองว่าการเปิดเสรีบัญชีทุนควรเป็นส่วนหนึ่งของการบูรณาการเข้ากับเศรษฐกิจโลกอย่างเป็นระเบียบ  ถึงขั้นที่ในปี 1997 มีการผลักดันแนวคิดให้แก้ไข Articles of Agreement เพื่อเพิ่มบทบาทอย่างเป็นทางการของ IMF ในการส่งเสริมการเปิดเสรีการเคลื่อนย้ายทุน  แม้แนวคิดนี้จะถูกท้าทายหนักหลังเกิดวิกฤตเอเชีย แต่ก็สะท้อนว่าก่อนวิกฤต IMF ไม่ได้มองการเปิดบัญชีทุนเป็นเรื่องชายขอบ หากมองว่าเป็นเป้าหมายเชิงนโยบายสำคัญ ^[13][14]

Southeast Asia: พื้นที่ที่การเปิดเสรีเกิดเร็ว แต่การกำกับดูแลยังไม่พร้อม

เอเชียตะวันออกเฉียงใต้เป็นภูมิภาคที่สำคัญมากต่อข้อถกเถียงนี้ เพราะหลายประเทศเปิดรับเงินทุนต่างชาติอย่างรวดเร็ว แต่ระบบกำกับดูแลทางการเงินยังพัฒนาไม่ทัน  เมื่อเงินทุนไหลเข้าจำนวนมาก ธนาคารและภาคธุรกิจสามารถกู้เงินต่างประเทศได้ง่ายขึ้น ทำให้เกิดการขยายสินเชื่อและการลงทุนที่รวดเร็ว ^[18][17]

ปัญหาคือ เงินทุนที่ไหลเข้าไม่ได้มีแต่การลงทุนระยะยาวแบบสร้างโรงงานหรือโครงสร้างพื้นฐานเท่านั้น แต่ยังมีเงินกู้ระยะสั้นและเงินลงทุนที่พร้อมไหลออกเร็วเมื่อความเชื่อมั่นเปลี่ยน  หากรัฐยังกำกับธนาคารไม่เข้ม ระบบข้อมูลไม่ดี และภาคเอกชนกู้เงินสกุลต่างประเทศมากเกินไป เศรษฐกิจจะค่อย ๆ สะสมความเปราะบางโดยที่ภายนอกยังดูเหมือนเติบโตดี ^[20][17][13]

นี่คือเหตุผลที่ภายหลังมีการวิจารณ์ว่า IMF และสถาบันระหว่างประเทศอื่น ๆ มองด้านบวกของการเปิดบัญชีทุนมากเกินไป แต่ให้ความสำคัญกับเงื่อนไขก่อนเปิด เช่น ความเข้มแข็งของธนาคาร การกำกับดูแลความเสี่ยง และความสามารถของรัฐในการดูแลเงินทุนไหลเข้าออก น้อยเกินไป  พูดง่าย ๆ คือ เปิดประตูเร็วกว่าเสริมความแข็งแรงของบ้าน ^[17][20][14]

ไทยในฐานะกรณีตัวอย่างที่ชัดมาก

ไทยเป็นกรณีศึกษาที่สำคัญมาก เพราะเส้นทางของไทยสะท้อนทั้งแรงดึงดูดของการเปิดเสรีทางการเงินและความเสี่ยงของการเปิดเร็วเกินไป  ธนาคารแห่งประเทศไทยสรุปบทเรียนจากวิกฤตไว้ชัดว่า ช่วงปี 1989-1994 ไทยผ่านกระบวนการเปิดเสรีทางการเงินที่ทำให้เข้าถึงทุนต่างประเทศได้ง่ายขึ้น โดยเฉพาะภายใต้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนที่ตรึงค่าเงินบาทไว้ใกล้ 25 บาทต่อดอลลาร์ ซึ่งทำให้ผู้กู้จำนวนมากรู้สึกว่าแทบไม่มีความเสี่ยงจากอัตราแลกเปลี่ยน^[21][17]

จุดเปลี่ยนสำคัญคือการที่ไทยยอมรับ Article VIII ของ IMF ในปี 1990 ซึ่งหมายถึงการยกเลิกข้อจำกัดด้านอัตราแลกเปลี่ยนสำหรับธุรกรรมบัญชีเดินสะพัด  หลังจากนั้น ไทยค่อย ๆ ผ่อนคลายข้อจำกัดต่อธุรกรรมบัญชีทุนมากขึ้นตั้งแต่ปี 1991 เป็นต้นมา เพื่อส่งเสริมการเคลื่อนย้ายทุนข้ามพรมแดนของสถาบันการเงินและภาคธุรกิจ ^{[19][22][18][21]}

อีกมาตรการสำคัญคือการจัดตั้ง Bangkok International Banking Facility หรือ BIBF ในปี 1993 ซึ่งถูกออกแบบมาเพื่อทำให้กรุงเทพฯ เป็นศูนย์กลางการเงินระดับภูมิภาค และช่วยให้ธนาคารสามารถกู้และปล่อยกู้เงินตราต่างประเทศได้สะดวกมากขึ้น  มาตรการแบบนี้สะท้อนชัดถึงจิตวิญญาณของยุคนั้น นั่นคือเชื่อว่าการผูกเศรษฐกิจไทยเข้ากับตลาดการเงินโลกจะช่วยยกระดับประเทศ ^[18][17]

IMF มีบทบาทต่อไทยอย่างไร: ไม่ใช่แค่ตอนวิกฤต แต่ก่อนวิกฤตด้วย

เวลาพูดถึง IMF กับไทย คนมักนึกถึงช่วงหลังค่าเงินบาทลอยตัวในเดือนกรกฎาคม 1997  แต่หากมองให้ลึกกว่านั้น บทบาทของ IMF มีมาก่อนวิกฤตผ่านการสนับสนุนแนวคิดการเปิดเสรี การให้กรอบนโยบาย และการสร้างบรรยากาศที่เห็นว่าการลดข้อจำกัดต่อเงินทุนคือความก้าวหน้า ^{[16][14][15][13]}

กล่าวให้ชัดก็คือ IMF ไม่ได้เป็นผู้ “บังคับ” ไทยให้เปิดบัญชีทุนแบบตรงไปตรงมาในทุกขั้นตอน  ไทยมีชนชั้นนำทางเศรษฐกิจและเทคโนแครตของตนเองที่เชื่อในแนวทางนี้อยู่แล้ว แต่ IMF มีส่วนช่วยทำให้แนวคิดดังกล่าวมีความชอบธรรมทางวิชาชีพและดูเป็นแนวปฏิบัติสากล^[14][15]

นี่เป็นประเด็นสำคัญมาก เพราะแสดงให้เห็นว่าพลังของ IMF ไม่ได้อยู่ที่การใช้อำนาจสั่งการเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่การกำหนดกรอบว่าอะไรคือ “นโยบายที่สมเหตุสมผล” ด้วย  ในหลายประเทศ รวมทั้งไทย คำแนะนำของ IMF จึงทำงานร่วมกับความต้องการของชนชั้นนำในประเทศที่อยากเร่งความทันสมัยทางการเงินและดึงดูดเงินทุนจากโลกภายนอก ^[21][15]

เมื่อเกิดวิกฤต บทบาทของ conditionality ชัดขึ้นมาก

หลังวิกฤตปะทุในปี 1997 บทบาทของ IMF ในไทยเปลี่ยนจากการชี้นำเชิงแนวคิดมาเป็นการกำหนดเงื่อนไขอย่างเข้มข้นผ่านโปรแกรมเงินกู้  IMF เข้ามาพร้อมมาตรการที่ครอบคลุมทั้งนโยบายการเงิน การคลัง และการปฏิรูปภาคการเงิน เช่น การจำกัดเครดิตในประเทศ การปรับโครงสร้างสถาบันการเงิน การปฏิรูปกฎหมายล้มละลายและการยึดทรัพย์ และการฟื้นความเชื่อมั่นของตลาด ^[16]

ข้อถกเถียงสำคัญคือ แม้ไทยกำลังเผชิญเงินทุนไหลออกอย่างหนัก แต่รัฐบาลภายใต้กรอบ IMF ไม่ได้หันไปใช้มาตรการควบคุมเงินทุนระยะสั้นแบบเข้มข้นในลักษณะเดียวกับมาเลเซีย นักวิจารณ์บางคนจึงมองว่า IMF ไม่เพียงสนับสนุนการเปิดบัญชีทุนก่อนวิกฤต แต่ยังกดดันให้ไทยรักษาความเปิดกว้างของบัญชีทุนไว้ในช่วงที่เศรษฐกิจเปราะบางมาก ^[23]

มุมมองวิจารณ์จึงสรุปว่า conditionality ของ IMF ทำหน้าที่กึ่งบังคับอย่างชัดเจนในช่วงหลังวิกฤต เพราะประเทศที่ต้องการเงินช่วยเหลือแทบไม่มีทางเลือกมากนัก  แม้บางเงื่อนไขจะถูกอธิบายว่าออกแบบมาเพื่อฟื้นเสถียรภาพ แต่ในทางการเมือง เงื่อนไขเหล่านี้ทำให้รัฐบาลสูญเสียพื้นที่ในการเลือกนโยบายที่ต่างออกไป เช่น การควบคุมเงินทุนหรือการใช้นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจเร็วขึ้น ^[23][16]

แล้วไทยได้อะไร และเสียอะไรจากการเปิดเสรีบัญชีทุน

ถ้ามองด้านบวก การเปิดเสรีช่วยให้ไทยเข้าถึงทุนต่างประเทศได้ง่ายขึ้นจริงในช่วงก่อนวิกฤต  ภาคธุรกิจและสถาบันการเงินสามารถกู้เงินจากต่างประเทศได้ในต้นทุนที่ดูต่ำ และเศรษฐกิจไทยก็ขยายตัวอย่างรวดเร็วในช่วงหนึ่ง ^[17][21]

แต่ด้านลบคือความง่ายในการเข้าถึงเงินทุนกลับทำให้เกิดการก่อหนี้ การลงทุนเกินตัว และการประเมินความเสี่ยงต่ำเกินจริง  เมื่อประกอบกับการตรึงค่าเงินบาทและการกำกับดูแลที่ยังไม่แข็งแรง ระบบจึงสะสมทั้งความเสี่ยงด้านอัตราแลกเปลี่ยนและความเสี่ยงด้านอายุหนี้ กล่าวคือกู้ระยะสั้นเป็นเงินตราต่างประเทศ แต่เอาไปลงทุนในสินทรัพย์ระยะยาวภายในประเทศ ^[21][17]

เมื่อความเชื่อมั่นหายไป เงินทุนที่เคยไหลเข้าก็ไหลออกอย่างรวดเร็ว  สิ่งที่เคยถูกมองว่าเป็นข้อดีของการเปิดบัญชีทุน คือการเชื่อมกับตลาดเงินโลก กลับกลายเป็นช่องทางที่ทำให้วิกฤตลุกลามเร็วมาก  นี่เองที่ทำให้กรณีไทยมักถูกใช้เป็นตัวอย่างคลาสสิกในการอธิบายว่า การเปิดเสรีทางการเงินโดยไม่มีสถาบันกำกับดูแลที่แข็งแรงสามารถสร้างความเสียหายได้มากเพียงใด ^{[20][13][17][21]}

บทเรียนจากกรณีไทยและ Southeast Asia

บทเรียนสำคัญที่สุดไม่ใช่ว่าการเปิดบัญชีทุน “ผิดเสมอ” หรือ “ถูกเสมอ” แต่คือมันเป็นนโยบายที่มีต้นทุนและความเสี่ยงสูงมากหากทำเร็วเกินไป  กรณีเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ชี้ว่า การเปิดให้ทุนเคลื่อนย้ายเสรีควรมาพร้อมระบบธนาคารที่เข้มแข็ง การกำกับดูแลที่ดี ข้อมูลที่โปร่งใส และนโยบายมหภาคที่ไม่สร้างแรงจูงใจให้คนประมาทเรื่องความเสี่ยง ^[20][14][17]

ในมุมมองต่อ IMF บทเรียนนี้ทำให้เกิดคำถามสำคัญว่า สถาบันควรมีบทบาทเป็นเพียงผู้ส่งเสริมการเปิดเสรี หรือควรยอมรับมากกว่านี้ว่าการควบคุมเงินทุนบางรูปแบบอาจเป็นเครื่องมือที่ชอบธรรมในบางช่วง  หลังวิกฤตเอเชียและต่อเนื่องถึงหลังวิกฤตโลก 2008 ท่าทีของ IMF เองก็เริ่มระมัดระวังมากขึ้นกว่ายุค 1990 แต่กรณีไทยยังคงถูกยกมาพูดเสมอว่าเป็นตัวอย่างของยุคที่ความเชื่อในเสรีภาพของเงินทุนเดินหน้าไปไกลกว่าความสามารถในการรับมือความเสี่ยง^{[8][13][14][21]}

อ้างอิง

1. https://onlinelibrary wiley com/doi/abs/10 1002/9781118663202wberen414          
2. https://www imf org/en/about/how-the-imf-supports-the-global-economy              
3. https://online ucpress edu/gp/article/6/1/131862/209551/Globalizing-Neoliberalism-The-IMF-the-Paris-Club      
4. https://www brettonwoodsproject org/2019/06/what-are-the-main-criticisms-of-the-world-bank-and-the-imf/            
5. https://www journals uchicago edu/doi/10 1086/702900       
6. https://www bundesbank de/en/press/contributions/the-international-monetary-fund-is-an-anchor-of-stability-within-the-global-financial-system–929780       
7. https://www bde es/wbe/en/publicaciones/publicaciones-discontinuadas/articulos-analiticos/economia-internacional/fondo-monetario-internacional-y-su-papel-como-garante-estabilidad-financiera-global html          
8. https://www imf org/external/pubs/ft/fandd/2016/06/pdf/ostry pdf           
9. https://www imf org/external/np/exr/ib/2008/053008 htm  
10. https://studenttheses universiteitleiden nl/access/item:2631688/view     
11. https://www rba gov au/publications/confs/1999/sakakibara html     
12. https://faculty econ ucdavis edu/faculty/woo/Woo Inadequacies of Washington Consensus pdf    
13. https://www imf org/external/pubs/ft/fandd/1998/12/eichen htm         
14. https://www elibrary imf org/downloadpdf/display/book/9781589064157/pt001pdf            
15. https://wp peio me/wp-content/uploads/2014/04/Conf1_Chwieroth_IMFFinancial Globalization Emerging Markets pdf       
16. https://en agi or jp/media/publications/workingpaper/WP2004-24 pdf    
17. https://documents1 worldbankorg/curated/fr/736981468781542192/121521322_20041117172552/additional/multi-page pdf          
18. https://aric adb org/pdf/aem/external/financial_market/Thailand/tha_bnk pdf    
19. https://aric adb org/pdf/aem/external/financial_market/Thailand/thai_bank pdf  
20. https://www elibrary imforg/downloadpdf/book/9781589061170/9781589061170 pdf    
21. https://www bot or th/en/our-roles/special-measures/Tom-Yum-Kung-lessonhtml       
22. https://www thaiscience info/Journals/Article/TQR/10475165 pdf
23. https://kuscholarworks ku edu/server/api/core/bitstreams/f16e86a9-6315-4f7e-a39b-583251106813/content  
24. https://www elibrary imforg/downloadpdf/display/book/9781557757951/9781557757951 pdf
25. https://www elibrary imf org/downloadpdf/book/9781557757791/C6 pdf
26. https://documents1 worldbankorg/curated/en/736981468781542192/txt/multi-page txt
27. https://www agi or jp/user03/831_194_20110621181743 pdf